(BOMEDD n° 15 /2006 du 30 décembre 2006)
NOR : DEVO0650561C
Texte modifié par :
Circulaire DCE 2007/21 du 11 avril 2007 (BO du MEDAD n° 2007/12 du 30 juin 2007)
La ministre de lécologie et du développement durable à Mmes et MM. les préfets.
Références du ou des documents sources : directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 du Parlement et du Conseil établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de leau ; articles L. 212-1 à L. 212-2-1 du code de lenvironnement ; décret n° 2005-475 du 16 mai 2005 ; arrêté du 17 mars 2006.
Documents complétés : circulaire 2005/10 du 4 avril 2005.
Pièces jointes : annexe technique et fiches dinformation.
PLAN DE DIFFUSION
POUR EXÉCUTION
Destinataires |
POUR INFORMATION
Destinataires |
| Préfets coordonnateurs de bassin (métropole et DOM) |
Préfets de région |
| Ministère chargé de lintérieur |
| Ministère chargé de lindustrie |
| Ministre chargé de léquipement |
| Préfets de département |
Ministère chargé de lagriculture |
| Ministère chargé de la santé |
| DIREN de bassin (métropole et DOM) |
Ministère de loutre-mer |
| Ministère des affaires étrangères |
| D4E |
| DPPR |
| DIREN |
Direction de leau |
| DE/SDDCP |
| Directeurs des agences de leau |
DE/SDMAGE |
| DE/SDDEAGF |
| DGAFAI/SDAJ |
| IFEN |
| Conseil supérieur de la pêche |
| Offices de leau DOM |
| BRGM, CEMAGREF |
| IFREMER, INERIS |
Affaire suivie par : Jean-Pierre Rideau :
Ligne directe : 01-42-19-12-78 ;
Télécopie : 01-42-19-12-92 ;
Mél. : jean-pierre.rideau@ecologie.gouv.fr.
Introduction
En application de larticle L. 212-2-1 du code de lenvironnement transposant les dispositions de la directive 2000/60/CE et de larticle 19 du décret n° 2005-475 du 16 mai 2005, le préfet coordonnateur de bassin doit adopter un programme de mesures, cest-à-dire dactions, contribuant à la réalisation des objectifs de qualité et de quantité et des dispositions du schéma directeur daménagement et de gestion des eaux (SDAGE) définis en application des orientations fondamentales de ce même schéma.
Arrêté par le préfet coordonnateur de bassin, le premier programme de mesures porte sur les années 2010 à 2015 incluses. Il sera arrêté en même temps que le SDAGE révisé sera approuvé.
Le programme de mesures na pas vocation à répertorier de façon exhaustive les actions dans le domaine de leau.
Le programme de mesures est élaboré conjointement par les services de la DIREN de bassin et de lagence de leau, ou de loffice de leau dans les départements doutre-mer, avec lappui des services régionaux et départementaux de lEtat, en étroite concertation avec le comité de bassin compte tenu de la nécessité dune démarche itérative entre la définition des objectifs environnementaux du SDAGE et lidentification des mesures. Les présentations au comité de bassin des projets dobjectifs du SDAGE et des mesures correspondantes sont donc indissociables.
La présente circulaire, présentée à la mission interministérielle de leau lors de sa réunion du 18 septembre 2006, complète la circulaire 2005/10 du 4 avril 2005. Elle a pour objectif de préciser la portée juridique et le contenu du programme de mesures. La note technique annexée rappelle la méthode délaboration et la procédure de concertation. Elle est complétée par des fiches dinformation, la fiche no 1 rappelant la démarche didentification des mesures à partir des résultats de létat des lieux.
1. La portée du programme de mesures
Ladoption du programme de mesures par le préfet coordonnateur de bassin implique lobligation pour lEtat de mettre en uvre les prescriptions nécessaires à la réalisation des actions répertoriées dans ce programme et den assurer le suivi. Le défaut de réalisation ou de suivi de ce programme de mesures pourrait être source de contentieux au titre de larticle 3.2 de la directive.
Le programme de mesures une fois arrêté, il appartiendra aux services de lEtat dinstruire, là où cela est nécessaire et dans le respect du calendrier fixé, les actes individuels pris au titre des différentes polices spéciales applicables au domaine de leau pour réaliser les mesures identifiées. Ces actes font partie du processus administratif préalable à la réalisation des mesures. Ils nont donc pas à figurer dans le programme de mesures. Par contre, les plans dactions stratégiques des services de police de leau seront complétés afin dy intégrer la préparation et la publication de ces actes.
En application du XI de larticle L. 212-1 du code de lenvironnement, la compatibilité des décisions administratives dans le domaine de leau est appréciée au regard des seules dispositions du SDAGE, et non du programme de mesures.
En conséquence :
- la déclinaison de dispositions du SDAGE en mesures ne doit pas conduire à restreindre la portée et le contenu des dispositions de ce SDAGE au motif quelles sont précisées dans le programme de mesures ;
- il importe que le SDAGE prévoie une disposition impliquant la mise en compatibilité des actes administratifs individuels selon léchéancier prévu par le programme de mesures pour les opérations concernées.
Il conviendra également, là où cela est nécessaire, de sassurer de linscription des mesures adoptées dans les autres politiques sectorielles de lEtat. A ce titre, la construction du programme de mesures devra étroitement associer les services en charge de la mise en oeuvre des mesures agro-environnementales en application du plan de développement rural.
Dans le cadre de leurs missions danimation des politiques territoriales et dassistance technique aux collectivités locales, les services de lEtat auront également à apporter dès 2007 leur appui, avec le concours de lagence de leau, pour lémergence éventuelle des maîtrises douvrage pour la réalisation des travaux, notamment pour ce qui concerne les opérations de restauration et dentretien des milieux aquatiques.
Les maîtrises douvrage des mesures et les plans de financement des opérations devront être définis, et les éventuels accords pluriannuels de financement conclus au plus tard avant la fin 2012, date limite fixée par la directive pour rendre les mesures opérationnelles (art. 11.7).
2. Le contenu du programme de mesures
Les actions pouvant dores et déjà être réalisées de 2007 à 2009 nont pas à être inscrites au premier programme de mesures. Par contre, elles seront à inscrire dès 2007 dans les plans daction des services de police de leau et des agences de leau afin de ne pas attendre 2009 pour engager la réalisation des objectifs environnementaux de la directive-cadre.
2.1. Des mesures à mettre en uvre sur les années 2010 à 2015 pour contribuer à la réalisation des objectifs de qualité et de quantité et des dispositions du SDAGE
Lidentification des mesures nécessaires pour la réalisation des objectifs de qualité et de quantité définis par le SDAGE en application de la directive 2000/60/CE constitue une obligation. Les mesures à identifier sont celles nécessaires pour :
- réaliser les objectifs détat des eaux de surface et des eaux souterraines fixés par le SDAGE en application de larticle 4 de la directive-cadre.
Jattire votre attention sur la nécessité de motiver les adaptations et dérogations aux prescriptions de la directive, à partir des seules dispositions prévues au second alinéa de larticle 7, aux articles 11, 15 et 16 du décret n° 2005-475 du 16 mai 2005. Ces motifs seront à mentionner dans le tableau récapitulatif des objectifs par masse deau établi en application de larrêté du 17 mars 2006 relatif au contenu des SDAGE.
Pour ce qui concerne la réalisation de lobjectif de non-détérioration, les mesures de base prises sont, dune part, larticle L. 212-1 du code de lenvironnement (point IV) instituant le principe de compatibilité des décisions administratives dans le domaine de leau aux dispositions du SDAGE et, dautre part, ladoption des objectifs de qualité et de quantité des eaux en tant que " dispositions " du SDAGE. Sauf exception, il napparaît donc pas nécessaire daller au-delà de ces mesures structurantes, le programme de surveillance combiné au suivi des pressions permettant par ailleurs den contrôler lefficacité ;
- inverser, là où cela est nécessaire, la tendance à la dégradation de létat des masses deau souterraines ;
- réaliser les objectifs de réduction des substances prioritaires et dangereuses définis par le SDAGE en application de larticle 9 de larrêté du 17 mars 2006 ;
- améliorer la qualité dans les zones de protection des prélèvements deau de consommation définies en application de larticle 10 de larrêté du 17 mars 2006 ;
- réaliser les objectifs environnementaux en zones protégées, notamment dans les zones de protection des habitats et des espèces dans lesquelles la restauration de létat des eaux constitue un facteur important de cette protection.
Pour les parties nationales des districts internationaux, il conviendra de faire figurer dans les programmes de mesures les mesures nécessaires en réponse aux questions importantes qui se posent au niveau du district international pour la réalisation des objectifs environnementaux de la directive.
Indépendamment du domaine couvert par la directive, il appartient au préfet coordonnateur de bassin didentifier, en liaison avec le comité de bassin, les dispositions du SDAGE pour lesquelles des mesures sont à identifier afin den préciser les modalités et le calendrier de mise en uvre.
2.2. Un document national de présentation des modalités de transposition des mesures mentionnées à larticle 11.3 de la directive
Conformément à larticle 11.1 de la directive 2000/60/CE, le programme de mesures comprend une présentation des mesures définies par larticle 11.3 de la même directive et applicables à lensemble du territoire national. Ce document de présentation, dont la direction de leau assure la maîtrise douvrage, identifiera notamment les modalités de transposition, de mise en uvre et de suivi des directives européennes du secteur de leau. Les principales sources de données disponibles sur lapplication de ces textes seront mentionnées.
2.3. Identifier les actions clefs contribuant à la réalisation des objectifs environnementaux
Seules les opérations clefs, indispensables pour la réalisation des objectifs environnementaux, sont à mentionner dans le programme de mesures. Elles sont bien entendu à identifier également dans les plans daction des services de police de leau et des agences de leau.
Sauf nécessité dextension de zones sensibles pour réaliser les objectifs de qualité, les dernières opérations restant à engager en application de la directive " eaux résiduaires urbaines " le seront avant adoption du programme de mesures. De ce fait, ces travaux étant soit achevés, soit en cours à la date dadoption du programme de mesures, nont pas à y figurer, le programme de mesures portant exclusivement sur les travaux à engager entre 2010 et 2015. Par contre, les délais de réalisation de ces chantiers et damélioration des milieux récepteurs seront à considérer pour motiver, si nécessaire, un report de réalisation de lobjectif en application de larticle 15 du décret n° 2005-475.
Les opérations dassainissement allant au-delà des prescriptions de la directive eaux résiduaires urbaines, et le cas échéant la révision des zones sensibles, sont à mentionner dans le programme de mesures sils constituent des points de passage obligés pour la réalisation de lobjectif environnemental défini par le SDAGE.
Les mesures clefs nécessaires au cours des années 2010-2015 pour contribuer à la réalisation des objectifs de qualité et de quantité du SDAGE seront précisées compte tenu des données de létat des lieux mais également des autres informations collectées depuis et comparées pour les eaux douces de surface aux indications de la circulaire 2005/12 du 28 juillet 2005 relative à la définition du " bon état " et à la constitution des référentiels. La définition de chaque action clef est donc liée à lidentification du paramètre prépondérant dans lorigine du risque de non-atteinte du bon état.
Il est rappelé que lobjectif détat des masses deau sapplique globalement au niveau de la masse deau. Le programme de mesures na donc pas à recenser laction nécessaire pour éliminer un rejet de faible importance, nayant pas dimpact, soit de son seul fait, soit par son cumul avec dautres, sur létat global de la masse deau. Il en est de même des actions à engager sur les rejets non domestiques raccordés à un système collectif dépuration. Des dispositions du SDAGE pourront par contre préciser les modes daction dans les domaines concernés.
Un renforcement de la ressource en eau au plan local, nécessaire pour faire face au développement dactivités mais non indispensable à la réalisation des objectifs environnementaux prescrits par la directive nest pas à inscrire obligatoirement dans les mesures nécessaires pour la réalisation des objectifs environnementaux. Il est par contre à mentionner dans les dispositions du SDAGE relatives aux activités économiques et à la gestion équilibrée de leau.
La restauration et un entretien doux et régulier des milieux aquatiques constituent dans un nombre important de cas un point de passage obligé pour la réalisation du bon état écologique et chimique des eaux. Le projet de programme de mesures à soumettre à la consultation du public pourra alors renvoyer à un contrat de rivière la définition précise des travaux, du calendrier, des maîtrises douvrage et des modalités de financement. Les modalités de réalisation et de financement de ce contrat pourront alors être précisées avant ladoption définitive du programme de mesures en 2009.
Je demande aux préfets coordonnateurs de bassin et aux préfets de département de veiller à lefficacité et au réalisme des mesures proposées, ainsi quà leur adéquation au regard des objectifs de qualité et de quantité fixés par le projet de SDAGE.
Je demande à M. le préfet coordonnateur de bassin de la Corse dinformer la collectivité territoriale de Corse de la présente circulaire.
Les premiers travaux réalisés par les bassins feront lobjet dun examen au plan national avant la fin de lannée afin dexaminer les difficultés rencontrées et de faciliter lhomogénéité des présentations et de leur contenu.
Vous voudrez bien me faire part des difficultés éventuelles dapplication de la présente circulaire.
Pour la ministre et par délégation :
Le directeur de leau,
Pascal Berteaud
Annexe Technique : La méthode délaboration du programme de mesures
1. Identifier les mesures nécessaires pour réaliser les objectifs dès 2015
En application de la circulaire 2005/10 du 4 avril 2005, les préfets de département ont transmis au préfet coordonnateur de bassin (secrétariat technique de bassin) les propositions dactions identifiées au plan local par les missions inter-services de leau en liaison avec lagence de leau, en distinguant les périodes 2007 à fin 2009, et 2010 à 2015.
La consultation du public sur les questions importantes qui se posent pour la gestion de leau dans le bassin a permis de préciser des priorités ou des modes dactions. Ces avis seront à prendre en compte dans la définition des dispositions du SDAGE et des mesures. En application de larticle 12 (VI) de larrêté du 17 mars 2006 précisant les modalités dapplication de lannexe VII (point 9) de la directive, le SDAGE doit mentionner les principales suites données à la consultation du public sur les questions importantes.
Le secrétariat technique de bassin établira pour fin 2006 un avant-projet de programme de mesures permettant de réaliser lobjectif de bon état ou de bon potentiel en 2015.
Ce nest quensuite que la nécessité de reports de délais ou dobjectifs dérogatoires sera examinée à partir de cet avant-projet.
2. Des objectifs environnementaux du SDAGE définis en tenant compte de la faisabilité et de lefficience des mesures
La directive-cadre permet des reports de délais au-delà de 2015 et, si nécessaire, des objectifs dérogatoires au vu de la faisabilité des mesures. Conformément au guide européen relatif à lanalyse économique, des objectifs dérogatoires ne peuvent être proposés que si, au préalable, il est montré que le bon état ne peut pas être réalisé même après les deux reports de 6 ans autorisés par la directive. La fiche n° 5 ci-après rappelle et précise les motifs de reports ou dobjectifs dérogatoires.
La directive impose une obligation de résultats sur le milieu et non seulement de moyens. Les délais de réaction des milieux à la réduction des rejets ou à la restauration des milieux, et donc dobtention du résultat, seront impérativement à prendre en compte dans la définition de la date de réalisation de lobjectif.
En cas dincertitude forte sur la définition de lobjectif environnemental, un report de délai pourra être retenu afin de pouvoir réaliser les études préalables nécessaires, en préconisant le cas échéant lélaboration (ou la révision) dun schéma daménagement et de gestion des eaux. En application du X de larticle L. 212-1, le SDAGE définira alors le périmètre et le délai délaboration (ou de révision) du SAGE.
Comme précisé au III de larticle 19 du décret n° 2005-475 du 16 mai 2005, les mesures à mettre en uvre pour les masses deau identifiées comme risquant de ne pas atteindre le bon état doivent faire lobjet dune analyse économique préalable afin de rechercher la combinaison la plus efficace au moindre coût.
Les fiches nos 4, 5 et 6 ci-après présentent les méthodes didentification des mesures et de construction du programme.
3. La consultation des acteurs
Afin dexaminer les objectifs proposés et vérifier ladhésion des financeurs et des maîtres douvrage locaux aux mesures complémentaires prescrites, il appartiendra au secrétariat technique de bassin dorganiser la concertation avec les services et les acteurs locaux (conseils régionaux, conseils généraux, chambres consulaires et maîtres douvrage concernés) en sappuyant sur les commissions géographiques des comités de bassin.
Cette concertation a pour objectif de sassurer de la faisabilité des mesures clefs identifiées pour la réalisation des objectifs environnementaux et non de recueillir les priorités des maîtres douvrages. Elle doit conduire à plus de clarté et de concision, et non à une inflation du nombre de mesures qui ne pourrait être que porteuse de contentieux futurs.
Après concertation locale, ces adaptations et dérogations seront soumises pour décision au comité de bassin qui examinera aussi les opérations dintérêt commun au bassin et proposera, si nécessaire, les adaptations des modulations daides et de redevances quil conviendrait de mettre en uvre lors de la révision à mi-parcours du IXe programme de lagence de leau.
4. La consultation du public sur le projet de programme de mesures
En application de larticle 19 du décret n° 2005-475, appliquant des dispositions de la directive " plans et programmes ", le projet de programme de mesures sera soumis à la consultation du public avec le projet de SDAGE. Cette seconde consultation du public sera organisée à partir de lautomne 2007.
La fiche n° 2 présente le plan du document de présentation du programme de mesures.
Il conviendra de veiller à la lisibilité de la présentation des actions clefs nécessaires à la réalisation des objectifs de qualité et de quantité du SDAGE, en privilégiant les supports cartographiques, comme le propose la fiche n° 3 ci-après. Le rappel des objectifs de qualité et de quantité que sous-tendent les mesures proposées, et lidentification des adaptations et dérogations aux objectifs prescrits par la directive pour 2015 et leurs motifs, souligneraient le lien entre le SDAGE et le programme de mesures.
En application de larticle 14 de la directive 2000/60/CE, les études et rapports réalisés en vue de la définition des objectifs environnementaux devront pouvoir être mis à disposition du public à sa demande.
5. Le suivi du programme de mesures
La directive exige la transparence dans la mise en uvre du programme de mesures. Tout déficit de réalisation des mesures et des objectifs environnementaux associés doit être identifié et analysé en application de larticle 21 du décret n° 2005-475. De nouvelles mesures doivent alors être prises en labsence de justification de ces déficits par des conditions naturelles ou par des cas de force majeure.
En conséquence, le rapport dactivité des MISE transmis chaque année à la direction de leau sera complété par un suivi de la mise en uvre du programme de mesures dans le département concerné. En application de larticle 4.6 de la directive, ce rapport dactivité mentionnera également les causes naturelles ou de force majeure ayant entraîné en cours dannée une détérioration temporaire de létat des eaux ainsi que les dispositions prises pour y remédier et ne pas compromettre la réalisation des objectifs environnementaux de la directive. Ce rapport sera également transmis au préfet coordonnateur de bassin (DIREN de bassin) afin de présenter au comité de bassin une synthèse de la mise en uvre du programme de mesures. La synthèse de la réalisation à mi-parcours du programme de mesures de chaque bassin sera transmise par la direction de leau à la Commission européenne en application de larticle 15.3 de la directive.
FICHES DINFORMATION
Fiche 1 : présentation de la méthode de définition des programmes de mesures.
Fiche 2 : plan du document de présentation du programme de mesures.
Fiche 3 : présentation des mesures clefs pour la réalisation des objectifs environnementaux.
Fiche 4 : identifier les mesures en réduisant la marge dincertitude.
Fiche 5 : motiver les reports de délais et les objectifs dérogatoires.
Fiche 6 : identifier les mesures les plus efficientes (analyse coût efficacité).
Fiche 7 : Classer les cours deau au titre de larticle L. 214-7 du code de lenvironnement
1. Les classements, outils du programme pluriannuel de mesure des SDAGE
La LEMA propose de nouveaux critères pour établir les classements de cours deau, critères destinés à prendre en compte les exigences de la directive-cadre européenne sur leau. Ces classements doivent donc avoir une logique avec le choix des objectifs environnementaux qui sera fait sur les cours deau, et non plus être envisagés dans une seule perspective historique (par exemple, présence dune espèce dans les années 1900-1950) ou constituer une fin en soi.
De par les obligations quils imposent aux ouvrages existants ou nouveaux, les classements sont un des outils réglementaires majeurs pour le maintien ou le rétablissement de la continuité écologique dans les bassins ou les sous-bassins. Il est rappelé que la continuité écologique à léchelle de plusieurs masses deau, voire de plusieurs sous-bassins, joue un rôle majeur dans la capacité dun cours deau à atteindre le bon état (cf. circulaire « bon état »). Il est donc cohérent de lier la stratégie et les propositions de classement avec les objectifs détat ou de potentiel fixés par le SDAGE (bon état/potentiel 2015, bon état/potentiel 2021 ou bon état/potentiel 2027 ou autre).
Les classements ont ainsi vocation à intégrer pleinement les programmes pluriannuels de mesures des SDAGE, et à être évolutifs au fur et à mesure de la mise à jour des schémas.
2. Le calendrier
Cette nouvelle approche nécessite que les nouveaux critères de classement mentionnés dans la loi sur leau et les milieux aquatiques soient confrontés aux classements actuels. Sachant quil est difficilement envisageable de revoir, en une seule fois, lensemble des classements dun bassin, il est demandé que le travail soit réalisé par étape, en prenant pour base les acquis des classements existants, notamment dans le domaine de la connaissance.
Ainsi, lobjectif nest pas obligatoirement de procéder dès lapprobation des SDAGE en 2009 à ladoption des listes de cours deau classés. Cependant, il convient au minimum que les SDAGE comprennent explicitement dès leur approbation en 2009 :
la première identification des réservoirs biologiques sur la base des éléments existants ou facilement mobilisables (par exemple, les espaces protégés, les sites Natura 2000 en lien direct avec les milieux aquatiques, les grandes zones remarquables de bassin, les secteurs contenant des sites du réseau de référence...) ;
les principes pour une identification complémentaire de nouveaux réservoirs biologiques (par exemple, réalisation dinventaires complémentaires dans le cadre des SAGE) ;
les grandes orientations méthodologiques pour le classement des cours deau afin dassurer la cohérence avec les objectifs environnementaux des schémas ;
linscription comme mesure dans les programmes pluriannuels de mesures de lengagement à publier les listes de cours deau classés au titre de larticle L. 214-17 au plus tard le 1er janvier 2014, date impérative dans la mesure où les classements existants au titre de larticle 2 de la loi de 1919 ou de larticle L. 432-6 seront abrogés. Cela étant, il sera possible de proposer des compléments à ces classements postérieurement à cette date ;
si possible, les premières listes de cours deau classés au titre de larticle L. 214-17, qui seront complétées par la suite.
