(circulaires.legifrance.gouv.fr)
NOR : INTEI512746J
La ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie,
Le ministre de l'intérieur,
La ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité
à
Mesdames et Messieurs les préfets,
Catégorie : simplification de la vie des entreprises (construire et aménager)
Domaine : instruction aux services
Résumé : la note précise les modalités de consultation, de transmission et de prise en compte des avis des services d'incendie et de secours lors des procédures distinctes de traitement des demandes de permis de construire et d'autorisation d'exploiter une installation classée pour la protection de l'environnement.
Mots clés : permis, construire, aménager, autorisation, enregistrement, installation classée pour la protection de l'environnement, service d'incendie et de secours, SIS, SOIS, avis, instruction, défense incendie, projet industriel, simplification.
Textes de référence :
Code de l'urbanisme : L.421-6, L.422-4, R.III-2, R.I11-5, R.III-15, R.431-20
Code de l'environnement : L.511-1, L.512-15, R.512-21
Code général des collectivités territoriales : L.1424-2, L.2212-2, R.2225-2, R.2225-3
Code pénal : 121-3
Diffusion : DRIEE, DREAL, DEAL, DDPP, DDT, SDMIS, SDIS, BSPP, BMPM, SIDPC, maues.
Pour pouvoir réaliser un projet d'installation industrielle, les exploitants sont souvent amenés à conduire deux démarches administratives parallèles : d'une part, l'obtention d'un permis de construire et, d'autre part, la déclaration, l'enregistrement ou l'autorisation au titre de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE).
Les services d'incendie et de secours (SIS) peuvent être amenés à émettre des avis auprès des autorités compétentes pour ces deux procédures dont l'issue est indépendante :
- pour le permis de construire au titre de l'article L.422-4 du code de l'urbanisme ;
- pour le dossier ICPE au titre du II de l'article R.512-21 du code de l'environnement dans le cas d'une procédure de demande d'autorisation d'exploiter.
La mise en place à titre expérimental d'une autorisation unique par l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 ne change pas fondamentalement cette situation puisque sauf pour les installations énergétiques pour lesquelles le permis de construire relève de la compétence du préfet, le permis de construire reste distinct de l'autorisation unique qui remplace l'autorisation ICPE. La présente note est donc également applicable mutatis mutandis à ces autorisations uniques.
Il s'avère que les prescriptions relatives à la défense incendie nécessitent d'être harmonisées, au sein des différents territoires, pour des ICPE comparables.
Les SIS s'inscrivent au sein d'un processus collectif dans lequel ils apportent leurs compétences notamment de « prévention, protection et lutte contre l'incendie» et de « secours d'urgence » (article L.1424-2 du code général des collectivités territoriales), tant à l'égard des exploitants que des services instructeurs et des décideurs. Afin de tendre vers un accompagnement harmonisé de ces projets, il convient de clarifier la finalité des avis des SIS, qui sont établis dans le cadre de ces deux réglementations.
La présente note rappelle les obligations réglementaires et les attentes des autorités compétentes lors de la consultation des SIS. Elle précise les possibilités d'interactions entre les services instructeurs et les SIS et rappelle que les consultations de ces derniers sont conduites selon deux procédures distinctes, en application des textes propres aux autorisations de construire ou d'exploiter une ICPE.
1. Modalités de consultation et de prise en compte des avis techniques du SIS :
A. Cas de la procédure d'obtention du permis de construire :
La consultation du SIS est facultative. L'autorité compétente est libre de recueillir, à titre consultatif, l'avis du SIS sur une demande de permis de construire. Les modalités conduisant à une consultation du SIS en vue d'obtenir un avis simple facultatif sur un projet de construction ou d'aménagement peuvent être définies localement d'un commun accord entre les services. Les deux bonnes pratiques suivantes, qu'il convient d'encourager, permettent d'éviter des saisines systématiques du SIS :
- l'indication par note de cadrage des conditions d'accessibilité des engins du SIS au terrain d'assiette du projet soumis à la demande de permis de construire. Les conditions d'accessibilité des engins de lutte contre l'incendie au terrain d'assiette du projet, c'est-à-dire dans de nombreux cas à la parcelle cadastrale, par les voies publiques ou privées, peuvent être définies par une note de cadrage du SIS formant cahier des charges selon les destinations des constructions. Ce cahier des charges n'est pas opposable aux demandes de permis de construire. Les éléments relatifs à la largeur des voies d'accès au terrain d'assiette qu'il contient peuvent toutefois trouver une traduction dans le document d'urbanisme, s'il existe. Ces éléments constituent également une source d'information précieuse pour l'application de l'article R.III-5 du code de l'urbanisme ;
- la définition en commun de critères de consultation visant à concentrer les saisines du SIS sur des cas singuliers quant à leur nature ou à leur situation. Fréquemment, l'autorité compétente se trouve en mesure de faire application du document d'urbanisme ou du règlement national d'urbanisme sans solliciter un avis du SIS. Cependant, pour des projets de bâtiments de dimensions importantes, en vue de certaines destinations ou dans des contextes particuliers exigeant une prévision opérationnelle spécifique, le SIS peut être consulté par le service instructeur. Ce dernier rappelle que sa consultation porte sur les sujets relatifs au droit des sols.
Le permis de construire ne sanctionne que le respect des dispositions d'urbanisme ayant trait à l'occupation du sol (article L.421-6 du code de l'urbanisme), à l'exception des demandes intéressant les établissements recevant du public (ERP) dont l'examen n'est pas abordé ici.
Dans le cas général, l'acceptation du projet de construction ou d'aménagement requiert en effet :
1) le respect de conditions d'accessibilité des engins de lutte contre l'incendie au terrain d'assiette du projet par les voies publiques ou privées (article R.111-5 du code de l'urbanisme) ;
2) l'observation de prescriptions spéciales, s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations (article R.I11-2 du code de l'urbanisme) ;
3) l'observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l'environnement (article R.111-15 du code de l'urbanisme). En tout état de cause, il doit respecter les préoccupations d'environnement définies aux articles L.110-1 et L.110-2 du code de l'environnement.
Dès lors, l'arrêté accordant le permis de construire ne porte que sur les aspects du projet relevant de l'acte de construire, à l'exclusion de ceux relevant des activités qui seront exercées au sein de l'installation. Ceci le distingue du régime de soumission à formalité des ICPE. Il ne peut donc pas comporter des prescriptions ayant un caractère continu, de la construction de l'installation jusqu'à son démantèlement. Il ne peut pas non plus comporter des prescriptions qui ne seraient pas attachées à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement de l'installation et à l'aménagement de ses abords (article L.421-6 du code de l'urbanisme).
En conclusion, même si l'autorité compétente fait sa propre analyse et n'est pas liée de par les textes par l'avis du SIS, il est toutefois important que le SIS s'attache :
- au titre du point 1) désigné supra, à émettre un avis ou des remarques que sur des éléments pouvant être pris en compte au titre du droit des sols: notamment le respect de conditions d'accessibilité des engins de lutte contre l'incendie au terrain d'assiette du projet par les voies publiques ou privées ;
- au titre des points 2) et 3) désignés supra, à considérer que les prescriptions spéciales concernant la défense extérieure contre l'incendie (DECI) et les atteintes potentielles à la commodité du voisinage, à la santé, la sécurité, la salubrité publiques et à l'environnement seront étudiées au travers de la procédure ICPE (sauf toutefois si un élément lié à l'occupation des sols est à mettre en évidence). En effet, les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) sont par définition des usines, des ateliers, des dépôts, des chantiers et, d'une manière générale, des installations qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients notamment pour la commodité du voisinage, pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques et pour l'environnement (article L.511-1 du code de l'environnement).
Dans le cadre de l'instruction de la demande de permis de construire, le service public de défense contre l'incendie peut lister les équipements publics existants, situés à proximité du projet de construction (DECI « générale »). En revanche, il n'appartient pas au service public de défense contre l'incendie, ni au SIS, de se prononcer sur les besoins en matière de défense contre l'incendie d'une ICPE (DECI « spécifique »). En effet, les ICPE ne relèvent pas du champ d'application du référentiel national ni de celui des règlements départementaux de DECI (articles R 2225-2 et 3 du code de la sécurité intérieure).
B. Cas de la procédure relative à la législation des ICPE :
a) Sauf exception, l'avis du SIS n'est pas sollicité pour les projets soumis à déclaration ou enregistrement.
Les activités ou les stockages exercés au sein de ces installations sont encadrés par des arrêtés ministériels qui fixent des prescriptions générales, notamment en matière de prévention et de protection contre les risques accidentels. Ils ont été rédigés par le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (direction générale de la prévention des risques) en liaison avec les représentants des professions concernées et l'ensemble des ministères concernés, notamment le ministère de l'intérieur (direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises).
Dès lors, sauf configuration très particulière, il n'y a pas lieu d'exiger des prescriptions allant au-delà de celles prévues par ces textes.
Toutefois, le préfet, sur proposition de l'inspection des installations classées, peut être amené, de manière exceptionnelle, à consulter le SIS pour des installations relevant du régime de la déclaration ou de l'enregistrement, par exemple pour ce dernier régime, sur des demandes d'aménagement de l'exploitant concernant la défense incendie. Celles-ci doivent rester exceptionnelles et comporter tous les éléments utiles à l'analyse du risque d'incendie.
b) la consultation du SIS est facultative, au même titre que celle d'autres services compétents, pour les projets soumis à autorisation.
Le préfet, sur proposition de l'inspection des installations classées, sollicite l'avis du SIS et du service interministériel de défense et de protection civile de la préfecture (article R.512-21 du code de l'environnement) :
- pour le premier, au titre de ses compétences en matière de lutte contre l'incendie, d'intervention face aux risques technologiques et de secours d'urgence (article L.1424-2 du code général des collectivités territoriales) ;
- pour le second, au titre de ses compétences en matière d'alerte et de protection des populations, de coordination de plans de secours (plans communaux de sauvegarde, plans particulier de mise en sûreté, dispositifs ORSEC éventuels) et d'information sur les risques majeurs (prise en compte le cas échéant dans le dossier départemental des risques majeurs).
La consultation du SIS concerne notamment les installations pouvant présenter des risques accidentels importants pour la population et l'environnement tels que des incendies, des explosions, des fuites ou déversements de substances dangereuses. Par exemple, il n'apparaît pas nécessaire de consulter systématiquement le SIS pour des demandes d'autorisation d'exploiter des carrières ou des installations uniquement à l'origine d'impacts environnementaux chroniques.
Des arrêtés ministériels établissent des prescriptions générales pour certaines rubriques de la nomenclature des ICPE. Ces prescriptions sont adaptées et par conséquent suffisantes dans le cas de configurations classiques d'ICPE soumises à autorisation et ne nécessitent d'être renforcées que très rarement, dans des contextes spécifiques ou au regard d'enjeux particuliers à protéger.
L'avis du SIS attendu par le préfet porte sur la protection de l'environnement (tiers et autres enjeux environnementaux) et non sur la protection des biens. Les points suivants sont donc analysés par le SIS pour les scénarios accidentels étudiés dans l'étude des dangers transmise par l'exploitant :
- les moyens d'alerte du SIS;
- l'accessibilité au site;
- l'accessibilité aux installations (voies et aires de stationnement des engins et des échelles.) ;
- les moyens de lutte contre l'incendie et les moyens d'intervention en cas de fuite ou de déversement de matières dangereuses, tant ceux mis en oeuvre par l'exploitant que ceux mis à disposition des sapeurs-pompiers;
- les conditions de sécurité liées à l'intervention des sapeurs-pompiers (en prenant en compte par exemple les flux thermiques, le risque toxique ... ).
L'inspection des installations classées fait sa propre analyse afin de proposer au préfet les suites à donner. Elle est à ce titre garante du caractère proportionné de toute demande particulière émise lors de la procédure ICPE. Même si elle n'est pas liée de par les textes par l'avis du SIS, il est toutefois important que le SIS ne s'attache à émettre un avis ou des remarques que sur des éléments pouvant être pris en compte au titre de la législation des installations classées.
II. Spécification des avis des services d'incendie et de secours
A. Délais résultant des consultations :
L'exploitant d'une ICPE adresse au préfet sa demande d'autorisation, d'enregistrement ou sa déclaration en même temps que sa demande de permis de construire (article L.512-15 du code de l'environnement). La demande de permis de construire est assortie de la justification du dépôt de la demande d'autorisation, d'enregistrement ou de déclaration de l'ICPE (article R.431-20 du code de l'urbanisme). Les SIS ont donc connaissance qu'une installation relève de la législation ICPE à la seule lecture du dossier de demande de permis de construire.
Lorsque le SIS est consulté, l'avis consultatif du SIS est adressé à l'autorité compétente pour le permis de construire, et au préfet au titre de la législation ICPE, dans un délai d'un mois à compter de la notification de la consultation. Au terme de ce délai :
- l'avis du SIS au titre du permis de construire sera considéré comme favorable ;
- au titre des ICPE, le préfet considère que le SIS n'a pas d'observation sur le projet.
L'examen de la recevabilité d'un dossier de permis de construire ou ICPE, tant sur la forme que sur le fond, relève du service instructeur. La qualité de ces dossiers, notamment la lisibilité des plans, facilite l'examen et la transmission d'un avis par le SIS.
Les dossiers de demande de permis de construire ne comportent pas les mêmes informations que les dossiers relevant de la législation des ICPE (présence de l'étude de dangers notamment).
Malgré des dépôts de dossiers simultanés, la consultation des SIS sur la demande de permis de construire peut être réalisée bien en amont de leur consultation sur le dossier ICPE. La réponse du SIS sur la demande de permis de construire ne peut toutefois pas être différée dans l'attente de la réception du dossier ICPE.
B. Contenu :
L'avis du SIS prend la forme d'un courrier adressé à l'autorité compétente pour le permis de construire et au préfet au titre de la législation ICPE, dans lequel il indique une position claire et motivée sur les questions relatives aux points ciblés au chapitre 1, en adéquation avec le champ réglementaire pour lequel il est consulté.
Il est souhaitable que les limites des éventuelles observations soient précisées par le SIS dans ses courriers, s'agissant notamment d'indiquer que son avis ne porte que sur le champ réglementaire d'une consultation, et non au titre de toutes ses compétences.
Ainsi, lorsque le SIS est consulté au titre de la demande de permis de construire pour une ICPE, il est conseillé que son avis technique indique clairement qu'il ne porte que sur la demande de permis de construire et que celui-ci pourrait être amené à être différent lors de sa consultation au titre de la législation des ICPE.
C. Concertation en cas de difficultés techniques :
Les conditions d'accessibilité aux installations, les dispositions constructives, les installations d'extinction automatique et le calcul de la ressource en eau sont fréquemment au carrefour de difficultés de consensus techniques. En cas de difficultés sur ces sujets, qui relèvent de la législation des ICPE et non du permis de construire, il est d'usage que le SIS se rapproche rapidement de l'inspection des installations classées afin de veiller à la proportionnalité du contenu de son avis.
Dans les cas les plus complexes, la concertation à un stade précoce du projet est encouragée.
Celle-ci peut associer l'inspection des installations classées, l'exploitant avec, le cas échéant, son bureau d'étude ou d'assistance technique à maîtrise d'ouvrage, le SIS et éventuellement la préfecture.
Les compétences opérationnelles et les retours d'expérience des SIS sont des substrats utiles aux autres services de l'Etat et aux porteurs de projet. Ainsi, tout en considérant les aspects réglementaires, le SIS évalue et in fine se prononce sur les conditions d'intervention au regard des risques d'accident présentés par le projet, notamment en cas de configuration « non classique ».
D. Responsabilités :
Le risque d'engagement de la responsabilité du SIS ne doit pas être négligé, mais il est, en l'état du droit actuel et de la jurisprudence applicable, résiduel. La consultation du SIS est facultative dans le cadre de l'instruction des demandes de permis de construire et d'ICPE. En pratique, la responsabilité administrative des SIS n'a jamais été engagée, à ce jour, dans ce domaine. Enfin, l'avis du SIS n'emporte pas la décision finale de l' autorité.
Si les conditions d'engagement de la responsabilité pénale des agents de ce service sont laissées à l'appréciation du juge, elles apparaissent toutefois difficiles à satisfaire puisqu'une violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement doit être caractérisée (autrement dit une faute caractérisée ; 4ème alinéa de l'article 121-3 du code pénal).
Un avis du SIS à l'attention d'une autorité compétente n'a pas vocation à prendre en compte l'exhaustivité des risques et ne soustrait pas l'exploitant à ses obligations de résultats en matière de sécurité de ses travailleurs, sous réserve de l'appréciation du juge. Par ailleurs, l'avis du SIS ne se substitue pas à l'étude des dangers et aux propositions de mesures de maîtrise des risques relevant de la responsabilité unique de l'exploitant et dont le contrôle relève de l' inspection des installations classées.
En fournissant une analyse du risque incendie plus détaillée allant au-delà des champs réglementaires de consultation, le SIS, réputé compétent, contribue aux obligations de sécurité de l'exploitant, appréciées par le juge, et dès lors, aux responsabilités qui lui sont normalement propres. Par conséquent, la production par le SIS d'une telle analyse du risque incendie est une pratique à éviter dans le cadre de ces consultations.
Par ailleurs, le jour d'un sinistre, il est précisé que le SIS n'a ni obligation de résultat, ni obligation d'être en capacité opérationnelle spécifique de limiter la propagation d'un incendie au sein d'une ICPE. L'étude de dangers de l'exploitant n'engage pas la responsabilité du SIS dans ces principes d'intervention le jour d'un sinistre.
Vous voudrez faire connaître, sous le présent timbre, les éventuelles difficultés que vous pourriez rencontrer lors de l'application de ces présentes dispositions.
La directrice générale de la prévention des risques,
Patricia Blanc
Le directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature,
Paul Delduc
Le directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises
Laurent Prévost
