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Circulaire du 06/08/03 relative à l’organisation du contrôle des digues de protection contre les inondations fluviales intéressant la sécurité publique

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(BOMEDD n° 03/21)
NOR : DEVE0320290C

Texte abrogé par

Circulaire du 8 juillet 2008 (BO du MEEDDAT n° 2008/15 du 15 août 2008)

Références du (ou des) document(s) source :

Décret n° 2002-202 du 13 février 2002 modifiant le décret n° 93-743 du 29 mars 1993 relatif à la nomenclature des opérations soumises à autorisation ou à déclaration en application de l’article 10 de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l’eau ;

Arrêté du 13 février 2002 fixant les prescriptions générales applicables aux installations, ouvrages, travaux ou activités soumis à déclaration en application des articles L. 214-1 à L. 214-6 du code de l’environnement et relevant de la rubrique 2.5.4 (2°) de la nomenclature annexée au décret n° 93-743 du 29 mars 1993, modifié ;

Programme de prévention des risques naturels du 24 janvier 1994 ;

Circulaire du MEDD du 1er octobre 2002 concernant les plans de prévention des inondations ;

Circulaire interministérielle du 30 avril 2002 relative à la gestion des espaces situés derrière les digues de protection contre les inondations et les submersions marines ;

Circulaire du MATE du 28 mai 1999 relative au recensement des digues ;

Circulaire interministérielle INTB9400227C du 17 août 1994 relative aux modalités de gestion des travaux contre les risques d’inondations.

Pièce jointe : fiche mémoire sur le rôle et les responsabilités des intervenants sur une digue.

Le ministre de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, la ministre de l’écologie et du développement durable à Mesdames et Messieurs les préfets (direction de l’environnement ; directions départementales de l’équipement ; DDAF, chef de MISE, SN-SMN-SM [pour exécution]) ; ministère de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales/DGCL/DDSC/DATAP ; ministère de l’équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, DR, DGUHC, DTT ; ministère de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche et des affaires rurales/DGFAR ; ministère de l’écologie et du développement durable, DE/SDCRE et Doc, DPPR, DNP, DEEEE, DGAFAI/SDAJ (pour information).

La politique gouvernementale de prévention des risques naturels définie le 24 janvier 1994 comporte un volet relatif aux digues de protection contre les inondations. Les événements survenus dans la vallée du Rhône en 1993 et 1994, suivis, entre autres de ceux de 1999 dans l’Aude et 2002 dans le Gard, ont mis en évidence les risques liés à la méconnaissance et au défaut d’entretien de ces digues, ainsi que les difficultés soulevées par l’inadaptation de certaines structures de maîtrise d’ouvrage.

Objectif de cette circulaire

La présente instruction fait suite à la circulaire du 1er octobre 2002 concernant les programmes intégrés de prévention des inondations ainsi qu’à la circulaire interministérielle susvisée du 17 août 1994, à la circulaire du 28 mai 1999 relative au recensement des digues de protection des lieux habités contre les inondations fluviales et marines et à la circulaire du 30 avril 2002 relative à la gestion des espaces situés derrières les digues.

Elle vise à définir le rôle de l’Etat en matière de connaissance et de suivi du parc de digues sur le territoire national, en fixant notamment les modalités d’identification et de contrôle des ouvrages recensés intéressant la sécurité publique au titre de la police de l’eau.

Sur ce point, il est important de rappeler que la responsabilité de la protection contre les inondations relève des propriétaires riverains au titre de l’article 33 de la loi de 1807 sur l’assèchement des marais et que la responsabilité première du maintien et du contrôle de la bonne sécurité des digues relève du propriétaire de la digue au titre des articles1382 à 1384 et 1386 du code civil. La responsabilité de l’Etat ne réside que dans la vérification de la bonne exécution par le propriétaire de ses obligations de bonne conception et de suivi.

Une fiche jointe à la présente instruction résume par ailleurs les responsabilités partagées entre les différents intervenants sur un ouvrage (maître d’ouvrage, maître d’oeuvre, entreprise).

Champ d’application de la circulaire

Les dispositions définies dans les annexes ci-après s’appliquent :

- à toutes les digues de protection contre les débordements de cours d’eau, y compris torrentiels, intéressant la sécurité publique, c’est-à-dire celles dont la rupture ou la submersion éventuelle pourrait provoquer des inondations ayant, du fait des hauteurs d’eau et/ou des vitesses atteintes, des répercussions graves pour les personnes, et donc notamment celles protégeant des lieux habités ou des installations ou réseaux sensibles (cf. infra) ;

- aux digues construites dans le cadre d’aménagements de « ralentissement dynamique ». Pour ces aménagements, nous vous informons de la publication prochaine d’un « guide technique et méthodologique » précisant notamment les conditions à respecter en terme de conception et de dimensionnement. Ce guide, dès sa réalisation, sera disponible au bureau de la documentation et sur le site intranet de la direction de l’eau du ministère de l’écologie et du développement durable ;

- quels que soient les propriétaires des digues (Etat, collectivités locales, associations syndicales ou propriétaires privés) ;

- quel que soit le statut juridique du cours d’eau le long duquel elles sont implantées.

En ce qui concerne les digues de protection en lit majeur, ces dispositions s’appliquent dans le cadre de l’exercice de la police de l’eau, au moyen de prescriptions particulières au titre, notamment, de la rubrique 2.5.4. de la nomenclature, relative aux remblais et digues en lit majeur.

Ces prescriptions sont établies, soit directement dans l’arrêté d’autorisation, soit par arrêté complémentaire après déclaration d’existence de l’ouvrage. Pour les digues des aménagements de ralentissement dynamique, diverses rubriques de la nomenclature sur l’eau pourront servir de support aux dispositions de cette circulaire.

Lorsque la déclaration d’existence n’est pas faite mais que vous avez connaissance, notamment par le biais du recensement, de l’existence d’une digue susceptible d’intéresser la sécurité publique, vous pourrez exiger les documents nécessaires à la régularisation de cette déclaration dans le cadre de l’arrêté complémentaire que vous pourriez être amené à prendre, dès lors que le maître d’ouvrage vous est connu. S’il n’est pas connu, vous procéderez à son identification conformément aux recommandations de l’annexe 2.

Ces instructions ne s’appliquent pas aux digues de barrages, déjà classées au titre de la circulaire 70-15 du 14 août 1970, modifiée par la circulaire du 29 septembre 1983 relative à l’inspection et à la surveillance des barrages intéressant la sécurité publique, ni aux digues incluses dans les concessions hydroélectriques. Elles s’appliquent cependant indépendamment des autres contrôles ou autorisations auxquels les digues peuvent être soumises par ailleurs au titre d’autres législations, notamment du L. 442-1 du code de l’urbanisme.

Identification des digues intéressant la sécurité publique

La première étape de cette identification consiste à analyser les résultats du recensement des ouvrages, de façon à sélectionner les ouvrages auxquels s’appliqueront les instructions de cette circulaire et pour établir les priorités d’action.

Vous veillerez donc en premier lieu à ce que ce recensement, qu’il vous a été demandé d’établir avec l’appui des services chargés de la police de l’eau par circulaire du 28 mai 1999 susmentionnée, soit terminé le plus rapidement possible, si ce n’est pas encore le cas dans votre département, et transmis pour traitement au Cemagref. Dans tous les cas, ce recensement doit être terminé à la fin de l’année 2003. Vous informerez également les communes des résultats de ce recensement en ce qui les concerne.

Vous identifierez les digues intéressant la sécurité sur la base des critères établis à l’annexe 1 de la présente circulaire. Vous établirez alors un arrêté de classement complétant l’arrêté réglementant la digue au titre de la police de l’eau après consultation pour avis du conseil départemental d’hygiène (CDH) et de la cellule d’analyse des risques et d’information préventive (CARIP). Cet arrêté de classement est basé sur la nécessité de satisfaire les exigences de la sécurité civile édictée à l’article L. 211-1 du code de l’environnement. Il vous permet d’établir une priorité dans le cadre de l’exercice de la police de l’eau sur les ouvrages les plus dangereux. Il ne crée pas, en soi, d’obligations supplémentaires pour le maître d’ouvrage mais met en avant les ouvrages sur lesquels le contrôle doit être renforcé et systématisé. Il n’exonère en aucun cas les ouvrages non classés du contrôle au titre de la police de l’eau.

Pour les digues intéressant plusieurs départements, vous vous rapprocherez des autres préfets concernés afin d’assurer la cohérence et la continuité de ce classement.

Cette liste des digues sera tenue à jour et communiquée au ministère de l’écologie et du développement durable (direction de l’eau). Les communes seront informées systématiquement de ce classement et des mises à jour.

Le service chargé du contrôle est le service chargé de la police de l’eau sur le cours d’eau concerné. Il met en œuvre sous votre autorité les dispositions en annexe. Il tiendra régulièrement à jour les informations intégrées dans la base de données sur les digues.

Identification et motivation des maîtres d’ouvrage

L’existence d’un maître d’ouvrage ayant les capacités d’assurer ses obligations est un point clef de la garantie du bon état et de la sécurité des digues de protection.

D’après les premiers traitements du recensement effectués par le Cemagref à partir des informations consolidées de quatre régions, il semble qu’un certain nombre de digues apparaissent sans maître d’ouvrage identifié ou ont un maître d’ouvrage qui ne paraît pas à même de faire face aux obligations de sécurité.

Vous répondrez à cette problématique d’identification et de réactivation du maître d’ouvrage en concentrant vos moyens et en accordant une priorité aux digues qui répondent aux critères de classement au titre de la sécurité publique.

L’annexe 2 de la présente circulaire précise les modalités d’identification et les moyens à votre disposition pour rappeler aux différents maîtres d’ouvrages leurs obligations et pour inciter, si besoin, les maîtres d’ouvrages publics locaux à la prise en charge des travaux de restauration ou d’entretien. Un point juridique détaillé sur cette question a été fait dans la circulaire du 17 août 1994 susmentionnée et à laquelle vous pouvez toujours vous référer.

Devant l’ampleur que peut représenter, dans certains départements, cette tâche de remise en état et de renforcement de la sécurité et du contrôle des digues de protection contre les inondations, il ne serait pas raisonnable de chercher à retrouver une mise aux normes généralisée à court terme. Ce travail demandera plusieurs années avant d’aboutir, il est cependant impératif de le mettre en route et de s’appliquer à son aboutissement puis à un suivi systématique et pérenne. Vous vous appuierez au départ sur une action pragmatique, faisant appel à une large concertation.

Vous aborderez l’ensemble des problèmes en fixant des priorités, d’abord sur le classement des digues, ensuite sur la réactivation des maîtres d’ouvrages, en tenant compte d’une échelle de temps réaliste. Il serait bien entendu excessif d’exiger en trois mois d’un maître d’ouvrage qu’il se soit, le cas échéant, reconstitué, qu’il ait établi un diagnostic de son ouvrage et réalisé les travaux de confortement.

Ainsi, vous établirez systématiquement un échéancier ouvrage par ouvrage fixant des phases à respecter pour le classement au titre de la sécurité publique, la recherche du propriétaire ou maître d’ouvrage, la mobilisation le cas échéant d’autres maîtres d’ouvrage et le lancement des actions de diagnostic et de contrôle.

Lorsque l’Etat se trouve être le maître d’ouvrage de digues, il est bien entendu soumis aux mêmes obligations que n’importe quel maître d’ouvrage.

Le lancement de cette démarche globale devra être effectué au plus tard avant la fin du premier semestre 2004 (information des communes, premiers classements, échéancier, etc.). Pour la mise en place des échéanciers globaux et par ouvrage, vous pourrez vous appuyer sur l’échéancier type en annexe 4.

Le contrôle de la sécurité des digues par l’Etat

Les digues de protection contre les inondations sont soumises à la police de l’eau, notamment par application de la rubrique 2.5.4 de la nomenclature. Le contrôle de la sécurité des digues par l’Etat s’effectue au titre de cette police, par arrêtés de prescriptions. Il consiste à rappeler au gestionnaire ses obligations de maintien en bon état de sa digue et à vérifier qu’il effectue bien pour cela un contrôle régulier et adéquat (consignes de surveillance et d’entretien, visites régulières, etc.). Pour les ouvrages neufs ces prescriptions seront indiquées dans l’arrêté d’autorisation.

Compte tenu de la mise en route de ce contrôle, pour la plupart des digues vous serez amené, dans un premier temps, à prescrire un diagnostic approfondi de leur état, qui devra permettre de définir les travaux de restauration ou de confortement nécessaires à la garantie de la sécurité publique. Ensuite, le contrôle sera plus routinier.

L’ensemble des phases et des éléments du contrôle à exercer par l’Etat est repris en annexe 3 de la présente circulaire.

Nous insistons sur le caractère prioritaire de cette mission touchant à la sécurité publique ainsi que sur la responsabilité de l’Etat en matière de bonne application de la police de l’eau.

Nous rappelons à ce titre, qu’une cession annuelle de formation de 4 à 5 jours sur la problématique des digues et de leur sécurité, gérée par l’IFORE (institut de formation du ministère de l’environnement), est ouverte à tous les agents des services de l’Etat intéressés. Elle est ouverte également, dans la mesure du possible, aux agents de collectivités locales. L’importance et la fréquence de cette formation pourraient être augmentées si besoin était. Vous voudrez bien faire la publicité la plus large possible de cette formation au sein des services de police de l’eau.

Enfin, dans le même esprit que ce qui existe pour les barrages, un pôle d’appui technique est en train d’être mis en place, auquel vous pourrez faire appel selon des modalités qui vous seront précisées prochainement.

Vous informerez le ministère de l’écologie et du développement durable (direction de l’eau), à la fin de chaque année civile, de l’avancement des démarches que vous aurez effectuées en application de la présente circulaire.

Vous voudrez bien nous faire connaître les remarques éventuelles qu’appelle de votre part la présente instruction et nous informer des difficultés éventuelles que vous pourriez être amenés à rencontrer dans sa mise en œuvre.

Pour la ministre de l’écologie et du développement durable :
Le directeur adjoint de l’eau,
P. Berteaud

Pour le ministre de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales :
Le directeur général des collectivités locales,
D. Bur

Annexe I : Classement des digues intéressant la sécurité publique

La présente annexe a pour objet de formuler une méthodologie homogène au plan national afin de permettre aux services chargés de la police de l’eau de distinguer les digues intéressant la sécurité publique parmi les digues de protection contre les inondations fluviales qui auront été recensées. Cette méthode s’appuie sur des critères simples fondés sur des outils existants.

Le classement des digues suppose l’identification d’un enjeu de sécurité publique à savoir une menace pour les vies humaines liée directement aux écoulements ou résultant de l’impact des écoulements sur les activités.

1. Méthode

En vous appuyant sur les atlas des zones inondables et/ou les résultats du recensement des digues effectué suite à la circulaire du 28 mai 1999, vous délimiterez la zone que le tronçon de digue étudié protège. La limite amont à considérer pour la zone est a priori la limite amont du tronçon de digue étudié mais elle peut dépendre de la pente longitudinale du val. La limite aval de cette zone peut être, par exemple, les limites d’un casier d’inondation, un affluent ou un ouvrage barrant le lit majeur (remblai d’infrastructure, ...).

Le classement de la digue vise à définir les grandes priorités dans le contrôle des digues prévu au titre de la police de l’eau. Autant que faire se peut, vous utiliserez donc les informations déjà disponibles pour réaliser ce classement : atlas des zones inondables, historiques de crues, informations issues du recensement des digues, études hydrauliques déjà réalisées, etc.

Le classement de la digue n’exige pas de préciser l’extension exacte de la zone où des menaces pour la vie des personnes existent. Dès lors que vous identifierez une menace pour la vie des personnes au vu de l’occupation des sols ou des activités exercées, vous procéderez au classement de la digue. Une fois cette digue classée, vous demanderez au gestionnaire de réaliser les études permettant de préciser les consignes d’entretien et de surveillance de la digue et de ses organes de sécurité associés ainsi qu’il est prévu à l’annexe 3.

2. Digues dont la rupture menace directement la vie des personnes

Au vu de l’occupation des sols ou les activités au sein de la zone inondable ainsi délimitée, dès lors que l’inondation conduit à une menace directe pour les vies humaines, la digue sera classée comme intéressant la sécurité publique.

L’esprit de ce classement est de considérer qu’il y a enjeu pour la sécurité publique dès qu’il y a derrière une digue, concomitance entre une présence humaine permanente et un danger dû à la hauteur d’eau, à la vitesse ou à la rupture brutale de la digue, sachant que le caractère saisonnier d’une présence humaine n’exclut pas la qualification de permanente (campings).

En particulier, une digue répondant à au moins un des critères suivants vous conduira à la classer comme intéressant la sécurité publique :

- des pertes en vies humaines déjà survenues dans le passé suite à une rupture de digue ;

- zones habitées situées à moins de 100 mètres d’une digue ou dans les espaces d’écoulement préférentiel de ses déversoirs ;

- une hauteur d’eau supérieure à 1 mètre prévue par l’atlas des zones inondables dans des zones habitées ;

- une vitesse de courant supérieure à 1 m/s prévue par l’atlas des zones inondables dans les zones habitées.

A l’inverse, les digues d’une hauteur inférieure à 0,5 mètre, ou protégeant contre les inondations des cultures, des bois, des prairies, etc., ne seront pas considérées comme intéressant la sécurité publique. Une certaine marge d’appréciation est laissée lorsque la digue protège des zones où se situe une présence humaine (habitations, activités permanentes, etc.) très dispersée et éloignée de la digue.

3. Digues dont la rupture menace indirectement la vie des personnes

En plus des menaces directes pour les vies humaines, des menaces indirectes peuvent être induites par l’inondation du val due à un dysfonctionnement de la digue, qui doivent conduire à classer également la digue.

Il s’agit, par exemple, du risque de coupure des voies de communication recevant un trafic de plus de 2 000 voyageurs par jour, de destruction des moyens de télécommunication, de pollution grave ou de la présence de certaines installations classées au titre de la police des installations classées ou au titre de la police de l’eau.

La présence d’implantations sensibles telles que les bâtiments, équipements et installations dont le fonctionnement est primordial pour la sécurité civile, pour la défense ou pour le maintien de l’ordre public, ou encore dont la défaillance présente un risque élevé pour les personnes ou présentant le même risque en raison de leur importance socio-économique, doit être considérée comme une menace indirecte.

4. Digues susceptibles d’intéresser la sécurité publique

En tout état de cause, lorsque les risques pour la sécurité publique n’ont pu être clairement écartés, mais qu’il est difficile de répondre aux critères simples de classement, la digue est susceptible d’intéresser la sécurité publique. Par exemple, il y a présence humaine assez éloignée derrière la digue et les hauteurs et vitesses ne sont pas connues, etc.

Pour ces digues, vous demanderez au gestionnaire d’examiner en détail les conséquences des scénarii les plus défavorables, en particulier la submersion et la rupture de la digue. Ces études devront vous fournir les éléments nécessaires pour apprécier au final la pertinence d’un classement comme intéressant la sécurité publique. Vous pourrez vous appuyer sur les critères précités au 2.

En l’absence de réponse du gestionnaire dans un délai raisonnable, vous procéderez au classement de la digue comme intéressant la sécurité publique.

Annexe II : Identification du maître d’ouvrage

Plusieurs cas de figures pourront être mis en évidence en ce qui concerne la situation du propriétaire ou du maître d’ouvrage et des intervenants divers sur les digues.

Les pages 8 à 12 du guide de surveillance, d’entretien et de diagnostic des digues sus-mentionné, listent ces différents intervenants et les situations de propriété plus ou moins complexes qui pourront être rencontrées (propriétaire du terrain d’emprise différent du propriétaire de la digue ou encore propriétaire de la digue différent du maître d’ouvrage, etc.).

Démarche à suivre pour l’identification du maître d’ouvrage

1. Affiner les informations portées dans la base de données

Les informations concernant le propriétaire ou le maître d’ouvrage portées dans la base de données du recensement n’ont pas toujours fait l’objet d’une recherche très approfondie. La mention « inconnu » aura été choisie bien souvent, dès que la propriété ou la maîtrise d’ouvrage n’aura pas paru évidente.

Il y a donc lieu tout d’abord d’approfondir cette recherche par une documentation historique sur l’ouvrage et sur la propriété des parcelles d’emprise.

Les cas où l’ouvrage n’aura réellement pas de propriétaire connu devraient être très limités en ce qui concerne des digues susceptibles d’être classées comme intéressant la sécurité publique. Une solution au cas par cas devra être recherchée localement. En cas de besoin, les services de la direction de l’eau (bureau de la réglementation et du contentieux et bureau de la prévention des inondations et du DPF) pourront apporter leur soutien dans cette recherche de solution.

Dans les indications ci-dessous, le maître d’ouvrage est considéré comme étant le propriétaire.

2. Le maître d’ouvrage est connu, il fonctionne s’il s’agit d’une association syndicale, il a les compétences requises et la capacité financière nécessaire à la bonne gestion des ouvrages

Dans ce cas, il convient de l’informer de ses obligations de maintien en bon état de fonctionnement, de surveillance et d’entretien de son ouvrage, et de mettre en place un contrôle effectif par les services de l’Etat, assis réglementairement, comme il est vu plus haut, sur la rubrique 2.5.4. de la nomenclature loi sur l’eau, créée par le décret du 13 février 2002, et suivant les dispositions de la présente circulaire.

3. Le maître d’ouvrage est connu mais il s’agit d’une association syndicale qui ne fonctionne plus ou très mal, ou il n’a pas les compétences requises et la capacité financière nécessaire à la bonne gestion des ouvrages

Il s’agira dans la plupart des cas d’une association syndicale qui a cessé de fonctionner correctement et/ou qui n’a plus de moyens ou d’une collectivité locale trop petite (commune) qui n’a pas les moyens financiers et/ou ne s’est plus préoccupé du suivi de l’ouvrage depuis très longtemps ou n’est plus à la hauteur des enjeux qui se sont développés.

Dans un premier temps, il convient de rappeler à ce maître d’ouvrage ses obligations et de procéder à sa « réactivation ». Vous pourrez vous appuyer pour cela sur la circulaire interministérielle du 17 août 1994 citée en référence, qui rappelle notamment que :

- pour les associations syndicales régies par la loi du 21 juin 1865, l’article 58 du décret du 18 décembre 1927 prévoit que le préfet peut faire inscrire d’office les dépenses d’entretien au budget de l’association :

Art. 58.  (...) Il appartient également au préfet de procéder, le cas échéant, à l’inscription d’office des crédits destinés à pourvoir aux dépenses nécessaires pour empêcher la destruction des ouvrages et pour prévenir les conséquences nuisibles à l’intérêt public que pourrait avoir l’interruption ou le défaut d’entretien des travaux.

- pour les travaux entrepris par les collectivités locales en application de l’article L. 211-7 du code de l’environnement, l’article 151-40 du code rural auquel le L. 211-7 renvoie, prévoit que les dépenses d’entretien sont obligatoires :

Art. L. 151-40. Les dépenses d’entretien et de conservation en bon état des ouvrages exécutés en application des articles L. 151-36 à L. 151-39 ont un caractère obligatoire. (...).

- à moins que le programme de travaux de confortement ou de réalisation d’une digue prévoit la remise de l’ouvrage à une association syndicale autorisée, conformément à la possibilité offerte à l’article L. 151-37 du code rural auquel renvoie également le L. 211-7 précité :

Art. L. 151-37. (...) Le programme (de travaux) définit, en outre, les modalités de l’entretien ou de l’exploitation des ouvrages qui peuvent être confiés à une association syndicale autorisée à créer. (...).

Dans le cas où les démarches de « réactivation » d’une association syndicale ou d’une collectivité locale ayant abandonné le suivi de son ouvrage, font apparaître un total dysfonctionnement et une remise en route trop complexe de l’association ou une totale disproportion entre l’ampleur des enjeux ou des travaux de remise en état et d’entretien par la suite, et les capacités financières de la collectivité ou de l’association, il y a lieu de lancer une concertation avec les collectivités locales intéressées par le bon fonctionnement de l’ouvrage, en vue d’une réflexion sur la reprise de sa gestion par celles-ci sous la forme du groupement le plus adéquat.

Il pourra être envisagé un transfert de la propriété de l’ouvrage au futur gestionnaire ou une simple prise en charge de la gestion (maîtrise d’ouvrage), l’intégration de l’ouvrage dans le patrimoine du maître d’ouvrage étant cependant à privilégier.

Le cas échéant, vous pourrez élargir cette négociation au-delà du périmètre restreint de l’ouvrage abandonné en l’intégrant dans un système de protection plus large. Ce sera notamment le cas lors de linéaires contigus gérés par des maîtres d’ouvrages successifs différents, dont l’un serait défaillant.

Dans ces négociations, l’option permettant la gestion la plus globale possible d’ouvrages s’intégrant dans un système homogène et cohérent de protection par un seul maître d’ouvrage de taille suffisante pour en assurer le suivi pérenne, devra toujours être privilégiée. Il conviendra également de rappeler systématiquement la possibilité offerte par l’article L. 151-36 du code rural utilisé en application du L. 211-7 précité, de faire participer financièrement les personnes intéressées :

Art. L. 151-36. (...) Les personnes morales mentionnées au 1er alinéa prennent en charge les travaux qu’elles ont prescrits ou exécutés. Elles peuvent toutefois, dans les conditions prévues à l’article L. 151-37, faire participer aux dépenses de premier établissement, d’entretien et d’exploitation des ouvrages les personnes qui ont rendu les travaux nécessaires ou qui y trouvent intérêt. (...).

Pour la mise en place de cette solution vous vous appuierez sur la possibilité offerte par les articles 25 et 25-1 de la loi du 21 juin 1865 :

Art. 25. (...) Lorsqu’une association aura cessé toute activité depuis cinq ans au moins, le préfet pourra prononcer la dissolution par arrêté motivé si le maintien de l’association est de nature à gêner l’exécution, l’exploitation ou l’entretien de travaux visés aux 1, 1 bis, 2, 3, 4, 5, 8 à 11 et 14 de l’article 1er.

Art. 25-1. Dans le cas d’interruption ou de défaut d’entretien par une association syndicale des travaux prévus au 1o de l’article 1er de la présente loi, lorsqu’une des collectivités territoriales mentionnées à l’article 31 de la loi no 92-3 du 3 janvier 1992 sur l’eau prend l’engagement d’exécuter ceux-ci, le préfet peut, sur demande de cette collectivité, prononcer, par arrêté motivé, la dissolution de l’association syndicale s’il estime que le maintien de cette dernière serait susceptible de gêner l’exécution ou l’entretien desdits travaux. Les ouvrages ou travaux détenus par l’association syndicale sont transférés sans préjudice des droits des tiers à la collectivité locale qui en assure la charge dans les conditions fixées à l’article L. 151-40 du code rural.

Ces dispositions sont applicables aux associations syndicales créées antérieurement à la présente loi.

4. Le maître d’ouvrage est inconnu ou n’existe plus

En fonction des enjeux et des dommages pouvant être subis en cas de rupture ou de surverse, la priorité devra être donnée au traitement de ces ouvrages.

Une réflexion devra être menée en collaboration avec les collectivités locales concernées et le cas échéant avec les propriétaires riverains, sur l’éventualité d’une élimination de l’ouvrage ou de son renforcement, et sur la structure qui pourrait être mise en place pour reprendre la propriété des ouvrages et la maîtrise d’ouvrage des travaux si le maintien de la digue semble indispensable. Cette réflexion doit être menée à une échelle la plus globale possible permettant de déterminer le rôle de l’ouvrage dans un système cohérent de gestion des inondations.

Annexe III : Dispositions d’appliquant aux digues intéressant la sécurité publique

Pour l’exercice du contrôle au titre de la police de l’eau, détaillé dans la présente annexe, vous pourrez vous référer aux conseils établis dans le « guide de surveillance, d’entretien et de diagnostic des digues à l’usage des gestionnaires et propriétaires » élaboré par le ministère chargé de l’environnement en collaboration avec le Cemagref. Ce guide est disponible sur l’intranet de la direction de l’eau. Vous y trouverez des tableaux récapitulant, les points à vérifier aux différents stades de contrôle ; les pages où se trouvent ces tableaux vous sont précisées au fur et à mesure ci-dessous (en gras italique fléché).

Pour les digues faisant partie d’aménagements de ralentissement dynamique, vous vous reporterez également aux dispositions particulières établies dans le guide technique et méthodologique réalisé sur ce sujet spécifique et disponible également sur l’intranet.

1. Dossier de l’ouvrage et dossier du service de police de l’eau

1.1. Le dossier de l’ouvrage constitué par le propriétaire

Vous demanderez au propriétaire de la digue de constituer, mettre à jour et tenir à la disposition du service de contrôle un dossier comprenant les documents suivants :

Documents administratifs :

- identité du propriétaire, statut ;

- identité du gestionnaire s’il n’est pas le propriétaire ;

- textes réglementaires propres à l’ouvrage ;

- conventions de gestion, d’exploitation ;

- arrêté de classement au titre de la sécurité publique ;

- le cas échéant, arrêté d’autorisation ou récépissé de déclaration au titre de la loi sur l’eau ;

- servitudes (de passage, relatives aux réseaux...)

Documents techniques :

Description des ouvrages :

- plan de situation ;

- plans topographiques ;

- profils en long et en travers ;

- implantation des réseaux (EDF, Telecom,...) ;

- plans d’accès et chemins de service.

Travaux et interventions :

- construction ;

- dommages, réparations ;

- études récentes de diagnostic ;

- travaux de confortement.

Documents de gestion :

- consignes de surveillance, d’entretien et de visites périodiques de l’ouvrage ;

- consignes d’exploitation et de surveillance de l’ouvrage en période de hautes eaux permettant d’informer l’autorité municipale en cas d’incident sur l’ouvrage.

Registre de l’ouvrage :

- comptes rendus des travaux d’entretien ;

- comptes rendus des inspections visuelles ;

- procès-verbaux de visites du service de contrôle.

1.2. Le dossier du service de police

Le service de police conserve un dossier contenant toutes les informations nécessaires pour avoir une bonne connaissance de l’état de l’ouvrage et lui permettre si nécessaire de prendre ou de faire prendre au propriétaire les dispositions garantissant la solidité de l’ouvrage. Il sera constitué d’extraits du dossier de l’ouvrage défini ci-dessus.

Documents administratifs :

- identité du propriétaire, statut ;

- identité du gestionnaire s’il n’est pas le propriétaire ;

- textes réglementaires propres à l’ouvrage ;

- arrêté de classement au titre de la sécurité publique ;

- le cas échéant, arrêté d’autorisation ou récépissé de déclaration « loi sur l’eau ».

Documents techniques :

- plan de situation ;

- plans d’accès et chemins de services ;

- études récentes de diagnostic.

Ensemble des documents de gestion du dossier du propriétaire.

Registre de l’ouvrage :

- procès-verbaux de visite du service de contrôle.

Les documents de base, inscrits ci-dessus en italique, sont à transmettre au service de police dans un délai de deux mois à compter de la date de l’arrêté de classement. Il font partie des documents devant accompagner normalement la déclaration d’existence de l’ouvrage prévue par l’article 41 du décret n° 93-742 du 29 mars 1993 relatif aux procédures d’autorisation et de déclaration au titre de la loi sur l’eau. Les autres pièces du dossier devront être transmises dans un délai de deux ans maximum à compter de cette même date.

2. Organisation du contrôle

2.1. Actions à mener initialement

Dès qu’une digue aura été classée comme intéressant la sécurité publique, vous demanderez au propriétaire de procéder aux actions suivantes :

a) Réaliser si nécessaire un débroussaillage de la digue, pour permettre un examen visuel.

b) Réaliser un relevé topographique de l’ouvrage s’il est inexistant ou insuffisant ; son contenu sera défini en liaison avec le service de police.

Pages 115 et 117 du guide : chapitre 6.3 Topographie

c) Une fois l’ouvrage débroussaillé et les plans topographiques disponibles, procéder à une visite de la digue en présence du service de police ; le propriétaire pourra se faire assister d’experts ou d’organismes spécialisés.

Le service de police aura tout intérêt à se faire assister par des organismes spécialisés, et notamment faire appel aux services du réseau scientifique et technique de l’Etat tels que le CEMAGREF, le CETMEF ou les CETE. Une coordination de cet appui technique est en cours de mise en place, qui permettrait en particulier d’optimiser les moyens et d’établir un « guichet unique » auquel les services pourraient s’adresser, autour d’un pôle centralisé à Aix-en-Provence.

Pages 65 et suivantes : chapitre 3, Inspection visuelle

Page 70 : tableau 1 et page 75 : tableau 3, Synthèse des points à observer sur digues sèches.

Pages 153 et suivantes : annexe 3.

Page 165 : modèle de fiche vierge de relevé des désordres.

d) A l’issue de cette visite, le service de police dressera un procès-verbal des constatations faites.

Ces opérations, de a) à d), devront avoir été réalisées dans les deux ans suivant le classement.

e) Pour les digues paraissant en bon état, vous demanderez alors au propriétaire d’effectuer une étude qui déterminera la durée de retour de l’événement hydraulique susceptible de provoquer une surverse et fournira l’analyse de son fonctionnement avec divers scénarios correspondant à cet événement hydraulique et à des événements hydrauliques plus graves.

f) Pour les autres digues, l’étude devra en outre fournir les éléments permettant d’apprécier les faiblesses de l’ouvrage et de définir les travaux nécessaires à sa remise en état.

Ces éléments seront établis à partir d’un diagnostic approfondi.

Pages 117 à 131 : chapitres 6.5 à 6.12, Éléments du diagnostic

Ces opérations, de e) à f), devront avoir été réalisées dans les quatre ans suivant le classement.

g) Vous demanderez au propriétaire d’effectuer ces travaux, dans un délai adapté aux enjeux, qui seront suivis d’une visite analogue à la visite initiale. En cas de non respect de ce délai, il peut être fait application des dispositions de l’article L. 216-1 du code de l’environnement (consignation ou exécution d’office).

2.2. Actions à mener ultérieurement, surveillance et entretien

Après la phase initiale, et dès lors que les constats effectués ainsi que d’éventuels investigations, études et travaux auront permis d’estimer que la digue est en bon état, le contrôle sera organisé de la manière suivante :

a) Surveillance et entretien des digues par le propriétaire

Il est rappelé que la surveillance et l’entretien des digues sont de la responsabilité du propriétaire.

1. Consignes de surveillance et d’entretien :

Vous demanderez au propriétaire de définir des consignes permanentes de surveillance et d’entretien de l’ouvrage et de ses annexes, y compris des organes de vidange s’il en existe, portant notamment sur le contrôle de la végétation, l’entretien des accès, et les mesures à prendre en cas de désordres et/ou lors des crues. Ces consignes figureront dans le registre de l’ouvrage.

Pages 91 et suivantes : chapitre 5, Entretien des digues.

Pages 77 et suivantes : chapitre 4, Surveillance en crue.

Page 83 : tableau 4, Synthèse des points à observer en crue.

2. Visites de l’ouvrage :

- visites périodiques.

La surveillance repose notamment sur les visites périodiques qui ont pour but l’examen, notamment visuel, de l’ouvrage. La périodicité de ces visites sera à fixer en accord entre le propriétaire et le service de police. Une périodicité au moins annuelle est à recommander.

Page 67 : chapitre 3.1, Principe et périodicité de l’inspection visuelle.

Page 71 : tableau 2, Synthèse des points à observer en visite de routine.

Visites particulières :

Par ailleurs, vous demanderez au propriétaire de procéder systématiquement à une visite de l’ouvrage après chaque événement hydraulique l’ayant sollicité de manière significative, et d’en fournir au service de police un compte rendu.

Le service de police pourra le cas échéant assister à ces visites.

Pages 85 à 89 : chapitre 4.3, Surveillance visuelle post-crue.

Page 87 : tableau 5, Synthèse des points à observer pour la surveillance post-crue.

Page 153 et suivantes : annexe 3.

Page 165 : Modèle de fiche vierge de relevé des désordres.

Pages 167 et suivantes : annexe 4, Exemple d’inspection post-crue.

b) Le contrôle décennal par le service de police

Le service de police procédera au moins une fois tous les dix ans à une visite complète de la digue en présence du propriétaire par lui dûment convoqué. Un procès-verbal de cette visite indiquant les constatations faites sera présenté au propriétaire pour observations et signature et visé par le chef du service de contrôle avec ses observations et propositions pour les suites à donner. Des visites annuelles intermédiaires pourront être effectuées sur les ouvrages les plus sensibles.

Un compte rendu annuel de l’activité du service de police sera présenté à la MISE. Une large diffusion en sera faite (administrations centrales, services départementaux d’incendie et de secours, C.D.H., C.A.R.I.P.,...).

c) Information

Vous porterez à la connaissance des maires des communes sur le territoire desquelles sont situés les ouvrages et les zones qu’ils protègent les conclusions des études de diagnostic et les procès-verbaux de visite du service de police.

Dans le cadre de l’élaboration des dossiers départementaux de risques majeurs et des dossiers communaux synthétiques, vous veillerez à ce qu’apparaissent les risques pouvant résulter d’un mauvais fonctionnement des digues de protection contre les inondations.

La majorité des digues concernées par la présente circulaire relèvent de la nomenclature « eau » (y compris pour les ouvrages anciens devant avoir fait l’objet d’une déclaration d’existence au titre de l’article 41). Dans ce cas, certains des points de contrôle ci-dessus doivent faire l’objet d’un arrêté de prescriptions particulières au titre de la police de l’eau prévu à l’article 14 (IOTA relevant de l’autorisation) ou à l’article 32 (IOTA relevant de la déclaration) du décret n° 93-742 du 29 mars 1993. Leur intégration dans un document administratif approprié leur conférera la force juridique nécessaire et permettra le cas échéant de prendre des arrêtés de mise en demeure si certains points n’étaient pas respectés.

On fixera notamment les prescriptions suivantes par arrêté préfectoral :

- la réalisation de l’étude prévue au e) et f) du 2.1 ci-dessus et des travaux, prévus au g), nécessaires à la mise en sécurité de la digue (résultant de l’étude) ;

- la définition des consignes permanentes de surveillance et d’entretien ;

- la périodicité des visites périodiques, la systématisation des visites après chaque sollicitation de la digue et l’obligation d’une visite décennale.

Fiche mémoire : Rôle et responsabilité des principaux intervenants

Pendant le déroulement des travaux, en cas de dommages à des tiers consécutifs aux travaux, les responsabilités encourues sont classiques et se partagent entre maître d’ouvrage, maître d’œuvre et entreprise, conformément aux contrats passés entre eux.

Après les travaux, si des dommages sont occasionnés à la suite d’une rupture de l’ouvrage, seront examinées les responsabilités respectives du propriétaire, du maître d’ouvrage des travaux, de la collectivité, du maître d’œuvre, et enfin de l’entreprise ayant exécuté les travaux, au regard des obligations à la charge de ces personnes.

Le propriétaire, en application de dispositions du code civil, est responsable au premier chef de la bonne tenue de son ouvrage. Sa responsabilité civile peut être engagée en cas de dommages à un tiers, pour faute,

1382. Tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé, à le réparer.

pour négligence ou imprudence,

1383. Chacun est responsable du dommage qu’il a causé non seulement par son fait, mais encore par sa négligence ou par son imprudence.

ou même sans faute, du fait des personnes dont on doit répondre et des choses que l’on a sous sa garde.

1384. On est responsable non seulement du dommage que l’on cause par son propre fait, mais encore de celui qui est causé par le fait des personnes dont on doit répondre, ou des choses que l’on a sous sa garde.

Il est également responsable des dommages causés par la ruine de son ouvrage, lorsqu’elle est arrivée par suite d’un défaut d’entretien ou par vice de construction.

1386. Le propriétaire d’un bâtiment est responsable du dommage causé par sa ruine, lorsqu’elle est arrivée par suite du défaut d’entretien ou par le vice de sa construction.

Le maître d’ouvrage établit le programme des travaux visant à augmenter la sécurité de l’ouvrage. Il approuve le projet de réalisation de ces travaux établi par le maître d’oeuvre, dans le cadre d’un contrat, et fait exécuter les travaux par une entreprise, avec l’appui du maître d’oeuvre.

Le propriétaire est le plus souvent le maître d’ouvrage de la digue et des travaux qui y sont effectués, mais deux cas de figures peuvent se présenter :

1. Prise en charge de la maîtrise d’ouvrage des travaux de restauration d’un ouvrage puis de son entretien par une collectivité ou un groupement de collectivités qui n’en est pas le propriétaire :

Si le propriétaire est un propriétaire privé, ou une commune, il est possible, que le maître d’ouvrage soit différent, lorsque par exemple une collectivité locale ou un groupement de collectivités, décide de prendre en charge en totalité la gestion de la digue au titre de l’article L. 211-7 du code de l’environnement qui les habilite à entreprendre l’exécution de travaux présentant un caractère d’intérêt général visant à la défense contre les inondations.

Par le biais de cette procédure, la collectivité vient « remplacer » le propriétaire dans ses actions et dans sa responsabilité de garde de l’ouvrage. La collectivité ou le groupement porte alors entièrement la responsabilité de la maîtrise d’ouvrage des travaux de confortement, et de la garde de l’ouvrage, à partir du moment où il n’est pas prévu que son entretien et son exploitation soient remis par la suite au propriétaire ou à une association syndicale.

2. Prise en charge par une collectivité ou un groupement de la maîtrise d’ouvrage pour une opération ponctuelle de renforcement de la sécurité d’une digue sans prise en charge des travaux d’entretien par la suite.

Il est également possible que la prise en charge de la maîtrise d’ouvrage ne concerne que les travaux de renforcement de la sécurité de l’ouvrage appartenant à un ou des propriétaires riverains. Dans ce cas le propriétaire donne son accord au programme de travaux que fera réaliser la collectivité. Les travaux terminés, il décharge la collectivité de toute obligation et reste seul responsable de la surveillance, de l’entretien et du contrôle de l’ouvrage.

Dans ce cadre précis, les procédures applicables sont toujours celles de l’article L. 211-7 précité. La prise en charge de l’entretien à la suite des travaux de confortement doit cependant impérativement être réglée au préalable et prévue explicitement lors de l’enquête publique. A défaut, le maître d’ouvrage devra prendre en charge les dépenses d’entretien des travaux qu’il a réalisés. Les obligations respectives du propriétaire de l’ouvrage et de la collectivité sont fixées par une convention liant le propriétaire de l’ouvrage et la collectivité. Cette convention contient des dispositions relatives :

- au programme technique des travaux à réaliser, approuvé par le propriétaire ;

- aux engagements financiers des parties ;

- à la remise des ouvrages construits au propriétaire, prévoyant en particulier que ses représentants assisteront aux opérations préalables à la réception ;

- à l’exercice des garanties et au règlement des litiges survenant postérieurement à la réception des ouvrages.

Cette convention doit permettre d’apporter toutes garanties tant au propriétaire sur la qualité des ouvrages construits qu’à la collectivité sur sa responsabilité à l’issue des travaux.

En cas de rupture de l’ouvrage construit, le juge examinera toutes les responsabilités susceptibles d’être à l’origine des dommages. Si les termes de la convention sont très précis sur les obligations de la collectivité, dès lors que le propriétaire approuve le programme technique des travaux et que ses représentants sont présents lors de la réception des travaux (s’assurant notamment de l’avis du contrôleur technique), les risques de mise en jeu de la responsabilité pénale de la collectivité sont limités.

Il est à noter qu’une clause intégrée dans les statuts d’un syndicat mixte prévoyant que l’entretien des ouvrages réalisés ou restaurés par ce syndicat sera assuré par la suite par les riverains ou usagers de l’eau, n’est pas opposable aux riverains ou usagers. La convention préalable est indispensable car le contenu des travaux peut amener à augmenter les charges d’entretien. Les clauses intégrées dans les statuts d’un groupement de collectivités locales ne peuvent s’imposer qu’aux collectivités adhérentes à ce groupement, qui donnent leur accord par le biais des délibérations approuvant leur adhésion.

Afin de garantir au mieux la pérennité de l’entretien des ouvrages de protection et de garantir les efforts d’investissement consentis, il semble préférable d’inciter les collectivités locales et leurs groupements à assurer cet entretien eux-mêmes, en leur rappelant que l’article L. 211-7 précité permet de faire participer au financement les personnes intéressées par les travaux.

En tout état de cause, il vous appartient de veiller au respect de la procédure prévue en application de l’article L. 211-7 préalablement à l’intervention d’une collectivité locale en matière de travaux de défense contre les eaux, notamment pour éviter toute difficulté ultérieure sur la répartition des responsabilités.

Le maître d’œuvre (éventuellement service de l’Etat) effectue les études destinées à établir l’avant-projet et le projet détaillé des ouvrages. Il est chargé de préparer les dossiers de consultation des entreprises (DCE), assure le suivi et le contrôle du chantier. Il prépare la réception des ouvrages et les dossiers des ouvrages exécutés (DOE) et certifie leur bonne exécution. Il établit les procédures de gestion, d’entretien et de surveillance. La maîtrise d’œuvre est de préférence confiée à un seul bureau d’études disposant de solides compétences et références, qui pourra si nécessaire, sous-traiter certaines tâches bien identifiées et limitées, avec l’accord du maître d’ouvrage.

L’entreprise réalise les travaux suivant la commande qui lui est passée, « dans les règles de l’art ».

La responsabilité de ces deux derniers, peut être recherchée dans le cadre des dispositions des articles 1792 et 2270 du code civil sur la responsabilité du constructeur d’un ouvrage :

1792. Tout constructeur d’un ouvrage est responsable de plein droit, envers la maître ou l’acquéreur de l’ouvrage, des dommages, même résultant d’un vice du sol, qui compromettent la solidité de l’ouvrage ou qui, l’affectant dans l’un de ses éléments constitutifs ou l’un de ses éléments d’équipement, le rendent impropre à sa destination.

Une telle responsabilité n’a point lieu si le constructeur prouve que les dommages proviennent d’une cause étrangère.

1792-1. Est réputé constructeur de l’ouvrage :

1.  Tout architecte, entrepreneur, technicien ou autre personne liée au maître de l’ouvrage par un contrat de louage d’ouvrage.

2. Toute personne qui vend, après achèvement, un ouvrage qu’elle a construit ou fait construire.

3. Toute personne qui, bien qu’agissant en qualité de mandataire du propriétaire de l’ouvrage, accomplit une mission assimilable à celle d’un locateur d’ouvrage.

1792-2. La présomption de responsabilité établie par l’article 1792 s’étend également aux dommages qui affectent la solidité des éléments d’équipement d’un bâtiment, mais seulement lorsque ceux-ci font indissociablement corps avec les ouvrages de viabilité, de fondation, d’ossature, de clos ou de couvert.

Un élément d’équipement est considéré comme formant indissociablement corps avec l’un des ouvrages mentionnés à l’alinéa précédent lorsque sa dépose, son démontage ou son remplacement ne peut s’effectuer sans détérioration ou enlèvement de matière de cet ouvrage.

1792-3. Les autres éléments d’équipement du bâtiment font l’objet d’une garantie de bon fonctionnement d’une durée minimale de deux ans à compter de la réception de l’ouvrage.

1792-4. Le fabricant d’un ouvrage, d’une partie d’ouvrage ou d’un élément d’équipement conçu et produit pour satisfaire, en état de service, à des exigences précises et déterminées à l’avance est solidairement responsable des obligations mises par les articles 1792, 1792-2 et 1792-3 à la charge du locateur d’ouvrage qui a mis en œuvre, sans modification et conformément aux règles édictées par le fabricant, l’ouvrage, la partie d’ouvrage ou élément d’équipement considéré.

Sont assimilés à des fabricants pour l’application du présent article :

Celui qui a importé un ouvrage, une partie d’ouvrage ou un élément d’équipement fabriqué à l’étranger ;

Celui qui l’a présenté comme son œuvre en faisant figurer sur lui son nom, sa marque de fabrique ou tout autre signe distinctif.

2270. Toute personne physique ou morale dont la responsabilité peut être engagée en vertu des articles 1792 à 1792-4 du présent code est déchargée des responsabilités et garanties pesant sur elle, en application des articles 1792 à 1792-2, après dix ans à compter de la réception des travaux ou, en application de l’article 1792-3, à l’expiration du délai visé à cet article.